Toepassing LD-staalslakken op land te risicovol voor milieu

Signaalrapportage | 17-04-2025

Deze conclusie was gebaseerd op onderzoek dat het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) deed in opdracht van de ILT. Uit vervolgonderzoek dat de ILT zelf in de 2e helft van 2024 heeft uitgevoerd naar praktijkcasus, blijkt dat de gevaren van LD-staalslakken bij toepassingen in infrastructurele projecten op het land tot milieuschade hebben geleid. Ook is er weinig informatie beschikbaar over de handelsstromen en de toepassingen van staalslakken. Dit betekent dat er waarschijnlijk nog meer plekken zijn waar de toepassing van staalslakken schadelijke gevolgen heeft of gaat hebben.

Staalslakken in beeld

De ILT deed onderzoek om een duidelijker beeld te krijgen van hoe LD-staalslakken worden gebruikt en verhandeld. Maar ook wat de praktische gevolgen daarvan zijn. De ILT:

• Keek naar de gevolgen voor het milieu op 10 locaties waar het gebruik van LD-staalslakken aan het begin van het onderzoek al bekend was bij de ILT.
• Bracht 14 locaties in beeld die bij de ILT nog niet bekend waren, waar LD-staalslakken grootschalig zijn toegepast.
• Keek hoe staalslakken worden verhandeld binnen Nederland en tussen Nederland en andere landen.

Het gebruik van LD-staalslakken is toegestaan. De toepassing moet wel voldoen aan geldende wet- en regelgeving, zoals beschreven in het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk), de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk 2022) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Bouwstoffen in of op de bodem zijn vrij toepasbaar als deze voldoen aan de maximale samenstellings- en uitloogwaarden voor bouwstoffen. LD-staalslakken voldoen aan deze maximale waarden. Toch blijkt er in de praktijk sprake te zijn van verontreiniging van de bodem door de toepassing van LD-staalslakken. Milieuschade ontstaat wanneer LD-staalslakken in contact komen met grond- en/of regenwater. Dit water krijgt dan een lage zuurgraad met een verhoogde pH-waarde, vergelijkbaar met gootsteenontstopper.

Toch milieuschade op locaties waar de regels uit het Bbk, Rbk en Bal zijn gevolgd

De ILT heeft 10 locaties verder onderzocht waar de toepassing van LD-staalslakken bekend is en de regels uit het Bbk, het Rbk en het Bal zijn gevolgd. Deze 10 locaties zijn: Spijk, Hellevoetsluis, Oude-Tonge, Strobosser Trekfeart, Falomster Faert, afrit Feanwâlden, Eerbeek, Aagtenpark/Aagtenbelt (Beverwijk), Haak om Leeuwarden Noord en Werpsterhoek (Leeuwarden).

Uit het onderzoek blijkt dat in 9 van de 10 gevallen water met een verhoogde pH-waarde vrijkomt. Eerder zorgde dit voor sterfte van planten, wat wijst op schade aan het milieu. Inmiddels zijn 2 van de 10 locaties hersteld door volledige verwijdering of het isoleren, beheersen en controleren van de LD-staalslakken. Opvallend is dat op 1 andere locatie (van de 10) geen problemen zijn vastgesteld. Tijdens de werkzaamheden werden de LD-staalslakken daar afgedekt in verband met regenval. Op basis van aanvullend onderzoek lijkt het afdekfolie te zijn blijven liggen. Hierdoor kon regenwater niet in contact komen met de LD-staalslakken. Er is dus meer gedaan dan de toepassingsvoorwaarden voorschreven.

De ILT doet momenteel aanvullend onderzoek naar 14 locaties waar vermoedelijk LD-staalslakken zijn toegepast. In verband met het lopende onderzoek kunnen deze locaties nog niet worden vermeld. Bij meerdere van deze locaties zijn vermoedens van milieuproblemen als gevolg van de toepassing van LD-staalslakken. Het opsporen van onbekende locaties waar LD-staalslakken zijn toegepast, is als het zoeken naar een speld in een hooiberg. Bedrijven zijn namelijk niet verplicht om het gebruik van LD-staalslakken voor het plaatsen te melden bij de overheid.

Daarom is er bij toezichthouders weinig informatie beschikbaar over de locaties en de manier waarop LD-staalslakken worden toegepast. Dit maakt het lastig om preventief te controleren en te handhaven. In het beste geval kunnen toezichthouders pas achteraf vaststellen dat er iets mis is gegaan en maatregelen nemen.

Onderzoek van het RIVM

Eerder onderzoek van het RIVM (februari 2023) wees uit dat:

• Er tegen de verwachting in bijna geen waterdichte laag ontstaat bij het verstenen van LD-staalslakken (een chemisch proces waarbij calciumcarbonaat wordt gevormd: carbonatatie).
• Na contact van LD-staalslakken met water er een extreem lage zuurgraad ontstaat met negatieve effecten voor het milieu. In de huidige wetgeving zijn geen normen opgenomen voor zuurgraad.
• Als gevolg van deze zuurgraad er zware metalen uit de LD-staalslakken vrijkomen. Voor een aantal van deze stoffen zijn geen uitlogingsnormen opgenomen in de wet- en regelgeving.
• De duur van de uitloging en de lage pH-waarde tenminste tientallen jaren duurt.
• De resultaten van de wettelijk voorgeschreven uitloogproeven slecht overeen blijken te komen met de uitloging in de praktijk.
• Er geen wettelijke verplichtingen zijn om LD-staalslakken geïsoleerd en beheerst toe te passen om zo risico’s te ondervangen.
• Er geen meldingsplicht bij het bevoegd gezag is voorafgaand aan de toepassing van LD-staalslakken. Het gevolg is dat het niet duidelijk is op welke locaties in Nederland de LD-staalslakken zijn toegepast.

Lees meer informatie in de signaalrapportage van de ILT in 2023.

Wet- en regelgeving

Aanvullend aan de geldende wet- en regelgeving, zoals beschreven in het Bbk, Rbk en Bal, moeten toepassers van het materiaal zich houden aan de zorgplicht. De zorgplichtbepaling heeft er alleen niet voor gezorgd dat problemen zijn voorkomen.

Het RIVM concludeert in een recent onderzoek uit 2024 (Evaluatie normeringskader(her)gebruik secundaire bouwstoffen), in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dat: ‘het huidige normeringskader onvoldoende rekening houdt met de specifieke eigenschappen die verschillende soorten bouwstoffen kunnen hebben. Ook worden bouwstoffen op een andere manier toegepast dan waar rekening is gehouden in de normstelling’.

Daarnaast gaf het Bureau REACH van het RIVM recent in een adviesrapport aan dat LD-staalslakken op dit moment niet correct zijn geclassificeerd volgens REACH. LD-staalslakken zorgen voor lichte irritatie van de luchtwegen en het materiaal is schadelijk voor de ogen. De impact hiervan wordt nog verder onderzocht.

REACH staat voor: Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen. REACH is een Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen. Het beschrijft waar bedrijven en overheden zich aan moeten houden. 

Registratie handel in staalslakken onvoldoende om risicogericht toezicht te houden

Waarschijnlijk zijn er in Nederland op meer locaties LD-staalslakken toegepast dan op dit moment bij de ILT bekend zijn. In Nederland worden LD-staalslakken geproduceerd, geëxporteerd en geïmporteerd. Ook dit wordt onvoldoende geregistreerd om goed zicht op de bestemming en hoeveelheden te hebben. Zo blijkt een lading uitgevoerde LD-staalslakken die bij de ILT bekend is niet terug te vinden in internationale databestanden. Daarnaast importeert Nederland jaarlijks een omvangrijke hoeveelheid LD-staalslakken. De import heeft vermoedelijk dezelfde orde van grootte als de jaarproductie van Tata Steel Nederland. De vraag hierbij is waarom Nederland LD-staalslakken importeert.

Informatie die voor de ILT beschikbaar is over handelswaarden laat zien dat de waarde van LD-staalslakken varieert afhankelijk van herkomst en bestemming. Exporttarieven zijn vaak meer dan 2 keer zo hoog als importtarieven.

Conclusie: het huidige normenkader is onvoldoende om milieuschade te voorkomen

De ILT concludeert uit onderzoek dat het huidige normenkader voor de toepassing van LD-staalslakken onvoldoende bescherming biedt voor het milieu. Daarnaast ontbreekt het overzicht van locaties waar LD-staalslakken zijn toegepast, omdat melden niet verplicht is. Het aanpassen van het normenkader kost tijd. Tot die tijd moeten nieuwe milieurisico’s en problemen worden voorkomen.